最高人民法院于2005年10月发布的《人民法院第二个五年改革纲要》明确指出：“建立科学、统一的审判质量与效率评估体系，在确立法官依法独立判案的情况下，确保科学评估标准，完善评估体系。”可见，建立审判质效评估体系，加强与完善审判管理工作，提升司法能力，促进司法公正，早已成为人民法院司法改革向深层次发展的重要课题。
建立审判质量与效率评估体系，是人民法院审判管理的一项重要性工作，因为科学的审判管理能够提高审判质量、效率和审判效果，缓解法院当前案多人少的矛盾。而长期以来，人民法院对审判质量与效率缺乏科学、全面的评估手段，尤其是基层法院对审判质效评估体系的评价、导向、激励、规范和监督等诸多功能的认识还不到位；对法院审判质效的量化管理，以及对建立审判管理长效机制的重要作用认识不足，对案件审判质效评估指标的设置不尽合理，对审判质效评估体系的应用存在偏差等问题，都严重地影响着审判质效评估体系的准确性、合理性和目的性，最终限制了该体系作用的有效发挥。
一、审判质效评估体系指标的由来与发展
审判质量与效率评估体系，是以多项的评估指标和计算方法，结合各种司法统计数据，运用科学的评价方法和技术，而建立起来的审判质量与效率评估的量化模式，并充分利用这种模式来实现在定性基础上的定量管理，借以发挥审判管理的能动性和实效性的作用。这种评估体系的建立是人民法院审判管理工作的创新与发展，它将对打开法院审判工作的新局面产生深远的影响。
但是，长期以来，由于人民法院对审判质量与效率缺乏科学的评估手段，基本上是以“改判率和发回重审率”为主要指标来评定审判质量，以“平均审执时间和结案率”为主要指标来计算审判效率，以“调撤率和实际执行率”为主要指标来衡量审判效果。这种陈旧的观念导致了仅凭几个主要指标就决定出审判质效高低的片面性问题，显然是缺乏一整套的科学评价标准和评价体系。为此，2008年1月最高院颁布了《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，在这个指导意见中明确规定了审判公正、审判效率和审判效果三个二级指标和33个三级指标。其中：审判公正指标11个，包括立案变更率、一审陪审率、一审上诉改判率和发回重审率、生效案件改判率和发回重审率、二审开庭率、执行中止终结率、违法审判率、违法执行率、裁判文书质量。审判效率指标11个，包括法定期限内立案率、法院年人均结案数、法官年人均结案数、结案率、结案均衡度、一审简易程序适用率、当庭裁判率、平均审理时间与审限比、平均执行时间与执行期限比、平均未审结持续时间与审限比、平均未执结持续时间与执行期限比。审判效果指标11个，包括上诉率、申诉率、调解率、撤诉率、信访投诉率、重复信访率、实际执行率、执行标的到位率、裁判主动履行率、一审裁判息诉率、公众满意度。该意见的颁布，为各级法院开展审判质效评估提供了统一的指标和蓝本。
2011年3月，最高人民法院为了适应当前审判工作需要，提高案件质量评估工作的科学性、针对性，又对案件质量评估指标体系进行了调整完善，重新修订了《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》，将过去的33个三级指标修改为31个。其中：将审判公正的11个指标保留了四项；将执行中止终结率 、违法审判率 、违法执行率 删除；将上诉案件改判率、发回重审率两项合并为一审判决案件改判发回重审率 ；将生效案件改判率、发回重审率两项合并为生效案件改判发回重审率；新增补了二审改判发回重审率、对下级法院生效案件提起再审率、对下级法院生效案件再审改判发回重审率、再审审查询问（听证）率、司法赔偿率。将审判效率的11个指标修改为10个，其中保留了六项；把平均未审结、未执行持续时间与审限（执行期限）比两个指标、平均审理时间与审限比、平均执行时间与执行期限比、结案率删除；新增补了法定（正常）审限内结案率、平均审理时间指数、平均执行时间指数、延长审限未结比。将审判效果的11个指标改为10个，其中保留了八项；删除了上诉率、申诉率、重复信访率；新增补了调解案件申请执行率、再审审查率。在31个三级指标中，一审法院占27个。从此，一个以审判质效评估指标体系为导向,以案件审判流程管理、法官审判业绩考评和岗位目标管理、案件质量评查、违法审判责任追究为管理手段的全方位、一体化的新型综合性审判管理机制得以形成。
二、当前影响和束缚基层法院建立审判质效评估体系的主要问题
目前，就最高法院确立的审判质效评估指标而言，由上级法院以下级法院为单位进行综合性审判质效评估，应当说较为科学合理、统一均衡、准确公平，无可厚非。因为，每个基层法院都是在同一个水平线、同一个指标、同一个平台上进行平等的竞争。可是，基层法院对本院各审判、执行部门以及法官个人进行审判质效评估，就问题多多了。其主要问题表现在两个方面：一是当前基层法院对审判质效评估体系的建立，还缺乏科学的、系统的理论研究和实践探索，既缺乏实践经验又急需科学的理论指导。二是基层法院现行的机制体制已不适应建立审判质效评估体系的要求，若不进行机构改革或审判资源整合，就无力达到审判质效评估要求的科学性、统一性、准确性、合理性及公平性。如：审判质效评估的指标内容，在各个业务部门之间不可能设置的一致，这将会直接影响着被评估部门之间的统一性和平衡性，从而使监督机制、激励机制难以建立并发挥有效作用；又如各业务部门之间由于工作性质的差异，将导致审判质效评估指标在分配上的不均，明显地形成了有的多有的少、有的繁有的简、有的轻有的重的局面，因而严重地影响着审判质效评估结果的合理性与公平性，等等。这些问题都充分地反映出了基层法院现行的机构设置，很难适应审判质效评估的大环境，就是想方设法地去实施也实难达到审判质效评估体系的评价功能、导向功能、激励功能、规范功能和监督功能的效果。再进一步说，现行基层法院设置的内部机构，由于审判任务轻重不同、受案数量多少不等，而必然导致人员配置多少不一。这一现实问题的存在也就自然而然地形成了各业务庭之间、法官之间受案数量相差悬殊，这种忙闲不均的现象长期下去，就会使大家都没有一个统一的考核平台，实难形成竞争机制。所以，目前基层法院在审判质效评估活动中，只能采取对不同业务庭、不同岗位的法官设定不同的任务数和不同的指标及权重（分值），然后再按照指标的完成情况来计分考评。可是不同的指标与任务数的设置及计分标准又完全脱离不开统一指标的束缚，而考核的结果又往往与内部的评价有冲突，也与上级法院的考评有不一致的地方，其结果也无法达到对法官审判绩效考核的客观性、公正性、科学性和稳定性。
三、完善与发展基层法院审判质效评估体系的思考与建议
（一）建立归口管理机制，确保审判质效评估信息录入的统一性与准确性
实行审判质效评估信息录入的归口管理。一要实行结案归口管理。即在案件审理后需要报结的，应由该业务部门填写与案件有关的所有信息，经庭长审批、立案庭审核后方能结案，对信息填写不全、不准的一律不予结案，及时退回业务庭重报。同时，要求结案管理人员（内勤人员）对结案相关的指标数据的准确性和真实性严格把关，如结案信息录入的不全、不准、不实、弄虚作假，影响司法统计和审判质效指标统计的，应追究相关人员的相应责任。二是要对上诉和发改案件的信息实行归口管理。即将上诉和发改案件的信息录入工作统一交由立案庭设专人进行信息输入和归口管理。因为每个法院对上诉案件的移送大多是采取由同一部门（立案庭）的专人向上级法院集中办理，发改案件一般也是由上级法院的同一部门设专人统一向下级部门移送。所以，统一归口上诉和发改案件的信息录入是完全可行的。在归口管理后，有利于上下两级法院及时统计当月数据，避免上诉和发改案件的信息由原承办人分散录入而造成信息滞后、数据不准、上下不统一的现象。三是实行审判质效评估指标统计和司法统计工作归口管理。司法统计和审判质效指标统计是密不分的，将两者划归同一部门（立案庭或审管办）由专人归口实施，有利于统计人员全面掌握情况和减少重复劳动，有利于统计人员统一汇总和对各方面的数据进行分析，并能确保数据的一致性。
（二）积极推进审判组织改革，切实加大审判资源整合的力度，为基层法院建立科学的审判质效评估体系提供组织上的保障
基层法院进行审判资源整合要与体制创新相结合。一是打破庭室界限，设立案件审理机构，集中有法职的法官组成综合审理组或合议庭，由审判组织内的法官具体行使原业务庭的审判职能；二是设立执行保全机构，由执行法官统一行使执行及诉讼保全的职能；三是设立审判管理机构（审判管理办公室），专司审判管理职能。
笔者认为，案件审理机构是审判资源整合的核心，在整合与改革中应按照审判工作的需要和法官的业务专长，将原有的业务庭改组成为人力资源较为均衡的审判单位（可称谓第几综合审理组或合议庭），该审判单位对应着基层法院原设置的业务庭，实行一个机构两块牌子。对内可称某某审判组，对外可称原某某庭。综合审理组或合议庭，可按照“大案归口、小案流水、大体均衡”的原则审理案件。平时除了疑难复杂的案件需要个别指定专业的法官审理外，不在区分刑、民、商、行政等案件类型，原则上按照立案顺序均等分配到各综合审理组或合议庭进行审理。若能大胆并慎重地进行这样的审判组织改革及审判资源整合，将会明显有效地解决过去存在的各业务庭之间忙闲不等、人员不均、案多人少、有人无案的严重问题，又能解决审判质效评估指标的统一性、合理性及公平性的问题，并能通过审判质效评估的形式真正建立起制约监督机制和激励鼓舞机制，切实保证审判公正指标、效率指标和效果指标的落实。
（三）要科学确定审判质效评估指标及权重
当前，应根据基层法院内部的机构设置和审判工作实际，既要对现有指标设置进行科学的增或减的调整，又要合理地确定权重。如果实行了审判资源整合（本题（二）所述），那其评估的指标和权重将能统一设置和确定，否则只能采取因庭而宜、因人而宜，即对不同的业务庭、不同岗位的法官设定不同的评估指标，并在权重上进行合理调整，尽量使审判质效评估结果趋于公正，使审判质效评估体系得以有效实施。具体评估指标如何确立，应以最高法院为基层法院确立的27个三级指标为依据，结合本院的审判实际而科学确定，就此笔者不再赘述。
（四）确立审判质效评估管理机构，保证评估与监管到位
基层法院要在质效评估管理模式中寻求出一种行之有效的管理模式，以对评估管理工作提供组织上的保障。当前，各地基层法院在审判质效评估中的管理模式大体有三种：一是由审判管理机构统一管理的模式。即设立审判管理办公室的基层法院，其审判质效评估管理工作的各项权能统一由审管办行使。这种管理模式突出了权力集中、职能专一、责任明确、管理有序的特点，是最佳的管理模式。二是两权分立管理的模式。即未设立审管办的基层法院（下同），由审监庭负责审判质量的监督管理，由立案庭负责审判流程管理。这种管理模式，主要是依据立案庭、审监庭各自的审判职责和工作性质而考虑的。因为“两权”配合起来进行监督与管理，能够使监督制约机制的运行得以相互照应，具有可操作性。三是以一庭为主导、多部门配合、整体运作的管理模式。即立足于法院现有的机构，根据各部门的工作性质和职责权限，科学地进行整合与配置审判管理资源。即成立以审监庭为中心，由各个业务庭、室共同组成审判质量监督与管理体系。该体系由审判委员会负责并对审判质量与效率进行宏观管理；各业务庭在审监庭的指导和监督下具体负责本部门的审判质量与效率管理；立案庭对全院的立案、审（执）进行跟踪和信访申诉方面的管理；政工部门负责审判绩效的量化考核。这种管理模式能够对审执流程的各个环节实行全方位、多视角的监督与管理，若组织得当、运作得体，应该是一种较为理想的综合性管理模式（指在未设立审判管理办公室的条件下）。
（五）审判质效评估结果要与目标管理考核的情况相对接
要重视并深化对审判质效评估数据考评结果的运用，要把对法官的质效考核与对法官的评先选优、提职晋级等挂起勾来，要把对案件的管理和对人的管理有机地结合起来，切实发挥绩效考评的功能。政治处要以审判质效考评数据为重要依据，建立健全法官业绩档案，并把考评结果作为法官立功受奖、评先选优、提职晋级的重要依据，以此激励法官们更加注重审判质效的提高。
